اين وبلاگ به مقالات بعضاً انتشاريافته در زمینه های اقتصاد و برنامه ریزی مي پردازد

بررسی عملکرد حساب ذخیره ارزی، ضرورت یکپارچگی آن در بودجه کشور و نحوه ارتقاء کارایی  صندوقهای ارزی دولتی
 
 
در ماه های اخیر بودجه سال آینده و کسری قابل توجه آن که با توجه به کاهش قیمت نفت و افرایش هزینه های بخش عمومی کاملا محتمل به نظر میرسد، از مهمترین مباحث اقتصادی کشور بوده است. در برآوردهای مختلف (از جمله برآورد مرکز پژوهش های مجلس) ابعاد کسری واقعی بودجه  و یا الزام های استقراض بخش عمومی کشور تا آن حد است به نظر می رسد تحولات اقتصادی سال آینده به مدیریت بودجه و روشهای تامین کسری آن بستگی تام پیدا کند. در این شرایط حساب ذخیره ارزی که در برنامه سوم توسعه در واقع برای مواجهه با شرایط کاهش پیش بینی نشده قیمت و درآمدهای نفتی  طراحی و تاسیس و در برنامه چهارم هم تایید و تثبیت شده بود مجددا مورد توجه قرار گرفته است. دلیل این توجه مجدد به حساب ذخیره ارزی از یک سو عمومیت این باور بوده است که  التزام عملی  به فلسفه وجودی این  حساب ذخیره ارزی وپس انداز پیش بینی شده (در قانون برنامه) بخشی از درآمدهای استثنایی نفت در سالهای اخیر، می توانست کسری بودجه سال آینده را پوشش داده و تا حدود زیادی از فشارهای تورمی و یا کاهش فعالیتها ی عمرانی و رکود اقتصادی جلوگیری کند. از سوی دیگر بحران بازارهای مالی و رکود اقتصادی که موجب ضرر و زیان قابل توجه برخی از صندوقهای ثروت حکومتی شده است (از جمله در کشورهای حاشیه جنوب خلیج فارس) و تجربه نا موفق برخی از این نهاد های مالی، از جمله تجربه حساب ارزی در کشور ما، به طور کلی ضرورت ایجاد و نگهداری این صندوق ها را در معرض سوال قرار داده است. از آنجا که حساب ذخیره ارزی هنوز به طور قانونی (حداقل تا پایان برنامه چهارم توسعه)  یک نهاد مهم در نظام اقتصادی ما محسوب می شود و از آنجا که در سیاستهای کلی برنامه پنجم توسعه ایجاد یک صندوق ارزی توسعه از محل پس انداز بخشی از درآمدهای صادرات نفت و گاز توصیه شده است،  بررسی این مساله در یک چارچوب وسیعتر با نگاهی به تجربیات بین المللی و اصول اقتصادی مدیریت بهینه این نهاد های مالی می تواند برای سیاستگذاری اقتصادی در کشور ما اهمیت داشته  باشد. در این نوشته مختصر ما در یک سطح کلی به ابعاد موضوع و عملکرد این صندوقها در سطح جهانی  و نیز نحوه بررسی مساله در نظریه اقتصادی و چارچوب پایداری مالی دولتها اشاره می کنیم. چنانکه این مسایل مورد توجه قرار گرفت می توان در فرصت های آتی به شرح و تفصیل آن ها پرداخت.

در ادبیات اقتصادی حساب ذخیره ارزی دولت ایران که در برنامه سوم توسعه ایجاد شد و هنوز هم علیرغم انحلال هیات امناء و دبیرخانه آن به لحاظ قانونی وجود داشته و به آن استناد می شود در زمره صندوقهای با ثبات سازی نفت (۱) قرار می گیرد. مطابق دسته بندی صندوق بین المللی پول (آی. ام. اف) این نهاد های مالی که تحت عنوان کلی صندوقهای ثروت حکومتی (۲) طبقه بندی می شوند بر حسب اهدافی  که در ایجاد آن ها در نظر گرفته شده است به پنج  دسته:

صندوقهای با ثبات سازی
صندوقهای پس انداز برای نسل های آینده
موسسات سرمایه گذاری ذخایر ارزی
صندوقهای توسعه
و صندوقهای ارزی مرتبط با صندوقهای تامین اجتماعی

تقسیم می شوند. این صندوقها در وسیعترین تعریف به مجموعه ای از داراییهایی که دارای مالکیت دولتی است و یا توسط دولت کنترل می شود اتلاق می شود و در تعاریف محدودتر شرکتهای مالی و غیر مالی دولتی، داراییهای داخلی، ذخایر ارزی کشور و بخشی از صندوقها و یا کل صندوقهای تامین اجتماعی از شمول این تعریف خارج می شود. صندوقهای ثروت حکومتی بر حسب هدفهایی که از ایجاد آنها وجود داشته می توانند حایلی در برابر نوسانات شدید قیمت مواد اولیه صادراتی مانند نفت ایجاد کنند، انتقال پس انداز بین نسلی را تسهیل کرده و یا منابع درآمدی کشور را از طریق سرمایه گذاری حساب شده  تنوع  بخشند. این صندقها هم چنین می توانند با تامین سرمایه گذاری در زیر ساخت هایی که علیرغم  بازدهی اجتماعی قابل توجه  جلب سرمایه خارجی و یا خصوصی به آنها ممتنع  است به توسعه اقتصادی کشور کمک کنند. با این حال بسیاری از کشور ها، از جمله کشور ما، در نیل به هدفهای اعلام شده صندوقهای ارزی دولتی خود توفیق کاملی نداشته اند.

برای درک ابعاد مالی و در نتیجه امکان اثر گذاری این صندوقها بر تحولات اقتصاد جهانی توجه شود که درحالیکه ارزش بازار جهانی سرمایه  به بیش از دویست هزار میلیارد دلار  می رسد ارزش داراییهای مالی دولتها حداقل ۸ در صد این رقم و یا حدود پانزده هزار میلیارد دلار برآورد می شود. در این میان تنها ارزش داراییهای دولت فدرال و دولتهای ایالاتی آمریکا به بیش از ۲۰ در صد داراییهای دولتهای جهان یا حدود سه هزار میلیارد دلار میرسد. همچنین در حالیکه در سال ۲۰۰۷ میلادی ارزش داراییهای خارجی ایالات متحده آمریکا به  بیش از پانزده هزار میلیارد دلار میرسید اتباع و دولتهای دیگر نیز  مالک حدود هیجده هزار میلیارد دارایی امریکایی  بوده اند.  در ۵ سال گذشته ارزش بازار جهانی سرمایه دوبرابر شده است در همان دوره زمانی ارزش مالی صندوقهای ثروت حکومتی به بیش از چهار برابر رسیده است. رشد حیرت انگیز این نهاد های مالی به خصوص صندوقهایی که داراییهای آنها در سال های اخیر به دلیل رشد سریع اقتصادی (چین) و یا افزایش قیمت منابع اولیه (صادر کنندگان عمده نفت و گاز)  اهمیت یافته اند منشاء مسایل اقتصادی نوظهوری بوده است که به اختصار به آنها اشاره خواهد شد.

همان طور که اشاره شد در دهه های گذشته شماری از کشورها به خصوص صادر کنندگان مواد اولیه و منابع طبیعی  به ایجاد و توسعه  انواع مختلفی از  صندوقهای ارزی یاد شده اقدام کرده اند و تجربیات قابل توجهی در این زمینه به دست آمده است. در گزارشهای برخی از موسسات مشاوره مسایل اقتصادی و مالی (۳) به پنجاه و شش صندوق ثروت حکومتی از سی وهشت کشور از جمله حساب ارزی با ثبات سازی نفت ایران اشاره رفته است. صندوقهای ثروت حکومتی کشورهای توسعه یافته معمولا صندوقهای تامین اجتماعی است در حالیکه کشورهای در حال توسعه بیشتر صندوقهای ارزی و داراییهای مالی برای متنوع کردن داراییها و منابع مالی خود و یا کاستن از ریسک نوسانات قیمت  مواد اولیه صادراتی (به خصوص نفت و گاز) را ایجاد کرده و توسعه داده اند. در این  میان صندوق ثروت حکومتی شامل حساب های ارزی و داراییهای مالی امارات متحده عربی با بیش از ۸۰۰ میلیارد دلار در صدر این نهاد های مالی است. نروژ با ۳۷۵، سنگاپور با ۳۷۵، عربستان سعودی با ۲۷۰ ، کویت  با ۲۱۳، روسیه با ۱۶۰، چین  با ۱۳۵، قطربا ۶۰، لیبی با ۵۰، الجزایر با ۴۷، کره با  ۳۰، نیجریه با  ۱۷، شیلی با ۱۵، عمان با  ۱۳ و ایران  به طور متوسط با سرمایه گذاری ۱۰ میلیارد دلار جمله از کشورهایی هستند که دارای صندوقهای ثروت حکومتی با داراییهای مالی قابل توجه می باشند.

همان طور که اشاره شد توسعه  این صندوقها با داراییهای عظیم مالی  به مسایلی در درون این کشورها و نیز در کشورهای میزبان این  سرمایه های مالی  دامن زده است که بر موفقیت این صندوقها در نیل به هدف های اعلام شده آنها اثر میگذارد. یک دسته از این مسایل به امکان سوء استفاده مقامات دولتی از منابع عظیم مالی  این صندوقها برای پیشبرد اهداف سیاسی  این مقامات  در داخل کشور خود و نیز در کشورهای میزبان  که منابع مالی صندوقها در آنها سرمایه گذاری میشود،  مربوط می گردد. سوء استفاده از منابع مالی این صندوقها میتواند با اعطای امتیازات مالی غیر قانونی و ایجاد  فساد اداری نزد مقامات کشور میزبان  به   سرمایه گذاری در بخش هایی از اقتصاد میزبان منجر شود که  که نتایج مثبتی  برای  آن کشورها  نداشته و یا حتی از طریق ایجاد انحصار و کنترل بازارها به کاهش کارایی و اشتغال در آن کشورها  منجر شود. دسته دیگر مسایل به مدیریت  ضعیف منابع مالی صندوق ها و در نتیجه بازدهی نامطلوب صندوق های ثروت جکومتی ارتباط پیدا میکند.  مدیریت ضعیف در سرمایه گذاری منابع برخی از این صندوقها را تا حدودی میتوان از مقایسه بازدهی آنها با نهاد های مالی مشابه  استنباط کرد. برای مثال در جریان بحران  اعتباری و بازارهای مالی سال گذشته تا کنون  و  شماری از صندوق های ثروت دولتی  کشورهای حاشیه جنوبی خلیج فارس  به نحو قابل توجهی متضرر شده اند. این پیش آمدها  ممکن است ناشی از استراتژی های نا صحیح و سرمایه گذاری مدیران این موسسات در داراییهای با ریسک بالا بوده باشد.

تمام این موارد بر ضرورت نهاد سازی و ایجاد مقررات بین المللی برای نظارت بر عملکرد صحیح و قانونی و شفاف این صندوقها تاکید میکند. به همین دلیل نیز در اکتبر سال ۲۰۰۷ وزرای مالیه و روسای بانکهای مرکزی هفت کشور بزرگ صنعتی جهان ضمن تایید اهمیت روزافزون صندوقهای ثروت حکومتی برای بازارهای مالی و فعالیتهای اقتصادی جهان خواستار شناسایی عناصر اصلی بهترین عملکرد ممکن این نهادها شده  از صندوق بین المللی پول و بانک جهانی خواستند این معیارها رابرای حوزه های ساختار نهادی صندوق ها، مدیریت ریسک در آنها و شفافیت و حسابدهی فعالیتها در این نهاد های مالی  بررسی و مشخص کنند. متعاقبا  مطالعات و پیشنهاد هایی در این مورد توسط صندوق بین المللی پول در اکتبر ۲۰۰۷؛ خزانه داری امریکا در اوایل سال ۲۰۰۸، خزانه داری امریکا  به اتفاق دولتهای سنگاپور و امارات متحده عربی (که هر دو کشور دارای بزرگترین صندوقهای ثروت حکومتی هستند) در مارچ ۲۰۰۸  و نیز شورای (رهبری) اتحادیه اروپا در مارچ ۲۰۰۸ ارایه شد که نظرات این نهاد ها و دولتها را در مورد معیارهای عملکرد بهینه صندوقهای ثروت حکومتی در حوزه های چهار گانه یاد شده  تصریح و مشخص کرد.

می توان انتظار داشت که  این بررسیها  سرانجام نهایی شده و  گزارشها و جداول مربوطه آن مانند سیستم حسابهای ملی و یا روشهای تنظیم بودجه بخش عمومی   توسط سازمان ملل و یا  سازمانهای اقتصادی بین المللی مانند بانک جهانی و یا صندوق بین المللی پول  منتشر و در اختیار دولتها قرار گیرد.  با اینحال تا آن زمان میتوان به نتایج مطالعات کارشناسی که در همین چارچوب کلی انجام شده است توجه کرد.  ما در اینجا به نتایج کلی یک بررسی کارشناسی   که  عملکرد این صندوقها را  بر اساس چهار معیار ساختار صندوق، مدیریت صندوق، حسابدهی و شفافیت عملیات صندوق و رفتار آن بررسی و کشورها را بر اساس آن شاخص ها بین ۱ (پایینترین) و ۱۰۰ (بالاترین) شاخص عملکرد رده بندی کرده اند اشاره میکنیم. جزییات این بررسی در گزارش (۳)  آمده است. بر اساس این بررسی در حالیکه شاخص ترکیبی معیارهای چهارگانه یاد شده برای صندوق ثروت حکومتی تامین اجتماعی کانادا با نمره ۹۵، نیوزیلند ۹۵، فرانسه ۹۲ و نروژ ۹۱  بالاترین  عملکرد ها را از لحاظ معیارهای یاد شده داشته است صندوقهای امارات متحده عربی و قطر با امتیاز ۹  پایین ترین عملکرد را داشته اند. شاخص ترکیبی حساب دخیره ارزی ایران در این بررسی ۲۳ است که پایین تر از الجزایر ۲۹ و نیجریه ۲۷ و در ردیف ونزویلا  با شاخص ۲۳ قرار گرفته است. نتایج این بررسی شاید توضیحی بر عملکرد ضعیف صندوق های ثروت حکومتی کشورهای حوزه خلیج فارس در شرایط بحرانی کنونی بازارهای مالی جهانی باشد.

همانطور که ملاحظه میشود شاخص  عملکرد حساب ارزی باثبات سازی نفت ایران در رده پایین قرار دارد. در واقع نویسندگان گزارش یاد شده این نهاد های مالی کشورها را براساس  امتیازات کسب شده به ۳ گروه بزرگ تقسیم کرده اند ۲۲ کشور با امتیازی بالاتر از ۶۰، تعداد ۱۴ کشور با امتیازی پایین تر از ۳۰ و بقیه ۱۰ کشور بین این دو رقم. بین شاخص کلی اخذ شده و معیارهای شفافیت و حسابدهی همبستگی بسیار بالا در حد ۹۷ در صد مشاهد میشود. مساله اصلی در این بررسی حسابدهی مسیولین این نهاد های مالی به مردم بوده  است که البته مستلزم شفافیت  عملیات مالی این نهاد ها است. در اینجا نمی توان به جزییات و اجزاء هریک از معیارهای شاخص ترکیبی فوق پرداخت  در هر حال نباید فراموش کرد امتیازات داده شده به این نهاد های مالی بر اساس اطلاعات منتشر شده  و قضاوت بر مبنای آن اطلاعات بوده است و چه بسا  با انتشار اطلاعات بیشتر از عملکرد حساب ذخیره ارزی کشور جایگاه آن نیز در این رده بندی بهبود بابد هرچند  نمی توان به بهبود قابل توجه جایگاه آن در کوتاه مدت امیدوار بود. در همینجا باید یاد اور شد که ضرورت انتشار یک گزارش جامع از عملکرد حساب ذخیره ارزی توسط مقامات مسیول از زمان تاسیس آن  تا کنون بیش از هر زمان دیگر احساس میشود. 

  در هر حال، حتی بدون امتیاز دهی به عملکرد حساب ذخیره   ارزی با ثبات سازی نفت بر اساس معیار های بالا یک بررسی کارشناسی ساده نیز مشخص میکند که این نهاد به اهداف تعیین شده در برنامه های سوم و چهارم توسعه نرسیده است.   دکتر جهانگیر آموزگار در مقاله مختصر خود (۴) در نوامبر سال ۲۰۰۵  به اهداف حساب ذخیره ارزی و عملکرد آن بر اساس اطلاعات کلی که در مطبوعات کشور منتشر شده است پرداخته است.  وی به درستی انگیزه های ایجاد این حساب ذخیره ارزی را حذف و یا کاهش تاثیر نوسانات قیمت نفت بر بودجه دولت و از آن طریق بر اقتصاد کشور، ایجاد انضباط مالی و جلوگیری از تغییرات شدید و نامطلوب نرخ واقعی برابری ارز دانسته است. با اینحال تذکر داده است که اگر  یک حساب و یا صندوق ارزی با ثبات سازی نفت به طور کامل با بودجه کشور ترکیب  نشده باشد،  در شرایطی که انضباط اکید مالی وجود ندارد احتمال دارد  وضعیت منتهی به  یک سیستم دوگانه  تخصیص منابع شود که میتواند منابع را از سرمایه گذاریهای کاراتر به سرمایه گذاریهای نا کاراتر انتقال دهد. این روند را  میتوان از پرداختهای مختلفی که در سالهای گذشته از محل حساب ذخیره ارزی  صورت گرفته است  مشاهده کرد و این موضوع بار ها توسط کارشناسان اقتصادی کشور به انحاء مختلف ابراز شده است.

علاوه بر عدم ترکیب در بودجه عمومی کشور یک ویژگی  دیگر حساب ذخیره ارزی کشور فقدان یک مکانیسم دقیق برای سرمایه گذاری منابع موجود در حساب بوده است.  در واقع  اعطای اعتبارات ارزی به بخش خصوصی از محل ۵۰ درصد منابع حساب ذخیره ارزی  هرگز در حد پیش بینی شده نبوده است.  صرف نظر از  نحوه ارزیابی پروژه های پیش نهادی برای دریافت اعتبارات ارزی شرایط اعطای اعتبارات ارزی به بخش خصوصی به دلیل بالا بودن عملی هزینه استقراض  ناشی از الزام بازپرداخت اعتبارات دریافتی به ارز در شرایط تورمی اقتصاد کشور هرگز مطلوب نبوده است. در همان حال که پایین بودن نرخ برابری رسمی ارز نسبت به ریال مانع افزایش صادرات میشد تورم موجود در اقتصاد موجب میشد در هنگام باز پرداخت اعتبار ارزی و تبدیل ریال به ارز  در واقع هزینه استقراض ارزی در حد استقراض ریالی از بانکهای خصوصی باشد.

 شرایط اقتصاد کلان کشور در ناکامی حساب ذخیره ارزی در ایفای نقش متعادل کننده خود  تاثیر بسزایی داشته است. تورم مزمن با نرخهای دو رقمی؛ محدودیت استقراض کشور در بازارهای مالی جهانی با شرایط مطلوب؛ کسری بودجه مستمر که در الزامات استقراض بخش عمومی آشکار میشود؛ فقدان ابزار پولی برای استرلایز کردن مازاد ارزی حاصل از افزایش قیمت های نفت در مواردی نقش با ثبات سازی حساب ذخیره ارزی را غیر ممکن و حتی معکوس کرده  است. هرچند اتخاذ را حل های اصولی  سخت و بلند مدت  برای مسایل اقتصادی  در شرایط تورمی و وجود فقر و بیکاری   آسان  نیست و در نتیجه نمی توان از  قوای مقننه و اجراییه با ساختار کنونی انتظار  تصمیمات موکدی در جهت رعایت انضباط مالی و بازگرداندن نقش  بودجه و حساب مازاد ذخیره ارزی به ابزار متعادل کننده نظام  اقتصادی  در چارچوب یک برنامه عاجل نجات اقتصادی را داشت.  با اینحال  به  کارشناسان اقتصادی نیز نمی توان نسبت به هشدار  تشدید بی ثباتی ساختاری اقتصاد کشور ایراد گرفت.

در نهایت از آنجا که ممکن است در برنامه پنجم توسعه مساله حساب ذخیره ارزی برای با ثبات سازی نظام اقتصادی و حتی موضوع یک صندوق  ذخیره ارزی از محل پس انداز بخشی از درامدهای نفت و گاز برای توسعه اقتصادی کشور بار دیگر مطرح شود پیشنهاد میشود مساله یکپارچگی حساب یا  صندوق ذخیره مازاد ارزی در بودجه کل کشور و استفاده از رویکرد  "ارزش خالص" (۵)  که نقش داراییهای مالی و غیر مالی را در تحلیل سیاستهای کلان و شرایط ثبات مالی میان مدت و بلند مدترا لحاظ میکند  از یک سو و دستور العمل های بهترین عملکرد صندوقهای ثروت حکومتی از سوی دیگر مورد توجه قرار گیرد.    

(1) Oil Stabilization Fund
(2) Sovereign Wealth Funds
(3) A Blueprint for Sovereign Wealth Fund Best Practices, (2008) Edwin M. Truman, Peterson Institute.
(4) Iran’s Oil Stabilization Fund, J. Amuzegar, (2005) Middle  East Economic Survey
(5) Net Worth Approach to Fiscal Analysis

نوشته شده توسط مسعود عسلی (فرزند دكتر عسلی) در ساعت 8:30 قبل از ظهر | لینک  |