وبلاگ شخصی دكتر مهدی عسلی

۲ - طرح موضوع
از يك ديدگاه كارشناسى نگرانى از تبعات منفى انبساط كم سابقه بودجه سال آينده دولت را مى توان به عوامل زير مربوط دانست.

۲-۱- فقدان يك برنامه معين اقتصادى كه تاثير اين انبساط مالى بر ساير متغيرهاى مهم اقتصادى مانند رشد توليد، اشتغال، تورم، صادرات غيرنفتى، توزيع درآمدها در سطح خانوارها و در سطح منطقه اى و غيره را محاسبه كرده و سياست هاى جلوگيرى از پيامدهاى منفى احتمالى مانند افزايش قيمت ها، كسرى تراز پرداخت هاى غيرنفتى، طولانى تر شدن متوسط زمان اجرا و به بهره ورى رسيدن طراحان عمرانى و موارد مشابه را مشخص كند.

۲-۲- افزايش دامنه فعاليت هاى اقتصادى دولت و سنگين تر شدن وزن دولت در كل اقتصاد و تشديد وابستگى بودجه دولتى به درآمدهاى نفتى برخلاف سياست هاى كلى نظام منعكس در قوانين برنامه هاى توسعه است كه توصيه در كاهش سهم دولت در نظام اقتصادى كشور به دليل كارايى بيشتر بخش خصوصى دارد.

 

۲-۳- محدوديت ظرفيت پيمانكارى كشور در ساخت و ساز و نصب ماشين آلات و تجهيزات و ضعف دستگاه هاى ادارى در تعيين و ارزيابى كارآمد فنى و مالى و اقتصادى پروژه هاى عمرانى كه مى تواند منجر به تضييع منابع مالى و سرمايه هاى فيزيكى كشور شود.

۲-۴- احتمال درهم ريختگى و آشوب در ماليه عمومى و متعاقباً سيستم ادارى كشور و خارج شدن امور مديريت عمومى كشور از شيرازه در صورت مواجهه با شوك كاهش درآمدهاى نفتى در سال هاى آينده.
نگرانى در اين موارد كاملاً موجه به نظر مى رسد، در هر يك از موارد فوق به اختصار توضيحى در زير مى آيد.

۳- دلايل نگرانى از انبساط زياد مخارج دولت
۳-۱- فقدان يك برنامه معين اقتصادى كه چارچوب سياستگزارى اقتصادى براى هدايت منابع مالى بودجه را به اهداف اعلام شده مانند اشتغال و رشد اقتصادى نشان داده و شيوه هاى جلوگيرى از تبعات منفى آن مانند تورم قيمت ها، افزايش بى سابقه واردات و نابودى صنايع داخلى و موارد مشابه را توضيح دهد به خصوص در شرايط كنونى موجب نگرانى است. زيرا هرچند در دولت هاى گذشته نيز انضباط اكيد مالى رعايت نمى شد اما در هر حال دولت هاى گذشته خود را متولى برنامه هاى پنج ساله توسعه مى دانستند و بودجه سالانه خود را در راستاى تحقق بخشى از اهداف برنامه پنج ساله تنظيم مى كردند. در حالى كه به نظر مى رسد در حال حاضر نه دولت و نه مجلس تاكيدى بر اجراى برنامه پنج ساله چهارم نداشته باشند. حداقل در لايحه بودجه سال ۱۳۸۵ تاكيدى به اجراى برنامه چهارم توسعه نشده است و حتى برخى از نمايندگان مجلس از مغايرت لايحه با بعضى از محورهاى برنامه انتقاد كرده اند.

نبايد فراموش كرد كه بودجه ايران طبق قانون برنامه و بودجه يك بودجه برنامه اى است و دولت ها موظف هستند بودجه  سالانه خود را براى تحقق آن بخش از برنامه كه به سال مورد نظر مربوط مى شود تنظيم كنند. حال اگر درآمد دولت افزايش يافت و دولت تصميم به توسعه فعاليت هاى خود گرفت لازم است كه چارچوب برنامه توسعه اصلاح و نتايج انبساط مالى در برنامه مشخص شود و اين انبساط مالى در بودجه سالانه عمل شود نه آنكه برنامه به كنارى گذاشته شده و بودجه يك يا چند سال به صورت موردى و بدون يك چارچوب حساب شده برنامه اى توسعه پيدا كند. اصولاً فلسفه انفكاك بودجه ريزى از وزارت امور اقتصادى و دارايى و ارجاع آن به سازمان برنامه و بودجه نيز غير از اين نبوده است.

۳-۲- از نيمه دهه ۱۳۷۰ كاهش وابستگى دولت به درآمدهاى نفتى مورد تاكيد رهبرى نظام قرار داشته است و اين جهت گيرى در اسناد برنامه هاى اقتصادى دولت هاى گذشته مورد توجه قرار گرفته و براى تحقق آن اهتمام شده است. در واقع براى كاهش وابستگى اقتصاد كشور به درآمدهاى حاصل از صادرات نفت خام سياست هاى خوبى در برنامه سوم توسعه اتخاذ و اجرا شد و در برنامه چهارم نيز استمرار پيدا كرده است. از آنجا كه تاثير تغييرات درآمد نفت عمدتاً از طريق بودجه دولت و تراز پرداخت ها صورت مى گيرد ايجاد و مديريت حساب ذخيره ارزى، اصلاح نظام مالياتى براى افزايش سهم ماليات ها در بودجه دولت و در نتيجه كاهش اتكاى دولت به درآمد نفت و نيز تنوع بخشى به منابع درآمدهاى ارزى از طريق يكسان سازى نرخ ارز و تشويق افزايش صادرات غيرنفتى مورد توجه قرار گرفت. همچنين توسعه فعاليت هاى پايين دستى نفت و صنايع پتروشيمى توسط بخش خصوصى به منظور ادغام نفت و گاز طبيعى در اقتصاد كشور از محورهاى برنامه هاى سوم و چهارم بوده است كه نتايج مجموعه اين سياست ها به تدريج با ثبات بودجه و افزايش درآمدهاى مالياتى دولت، افزايش صادرات غيرنفتى و توسعه صنايع پتروشيمى و گاز و پايين دستى نفت كمك زيادى در تحقق نسبى اين جهت گيرى كرد.
حال به نظر مى رسد افزايش كم سابقه مخارج دولت از محل درآمدهاى نفت برخلاف اين راهبرد كلى بوده و به افزايش اتكاى بخش عمومى به درآمدهاى نفت كه ممكن است مستمر نيز نباشد بينجامد.

۳-۳-رشد بى قاعده شمار و هزينه طرح هاى عمرانى در سطوح مختلف ملى و استانى همواره مورد انتقاد كارشناسان اقتصادى و برنامه ريزى قرار داشته است و گزارش هاى زيادى در اين موارد در سال هاى گذشته در سازمان مديريت و برنامه ريزى (برنامه و بودجه سابق) تنظيم شده است. واضح است كه افزايش برنامه ريزى طرح هاى عمرانى موجب تاخير در اجرا و بهره بردارى از اين طرح ها شده و به تضييع منابع مالى و سرمايه هاى فيزيكى كشور منجر مى شود. طبق مقررات برنامه و بودجه كشور تمام طرح هاى عمرانى كه با منابع مالى عمومى احداث مى شوند بايد داراى توجيه فنى، مالى و اقتصادى باشند. متاسفانه به دليل ساختار سياسى كشور و فقدان احزاب فراگير در سطح كشور كه داراى برنامه هاى مشخص براى اداره كشور باشند آحاد نمايندگان مجلس و مقامات ملى و محلى براى اجراى طرح هاى عمرانى مورد نظر خود پافشارى مى كنند و خود موجب انبساط بى  ضابطه مخارج بخش عمومى مى شوند. از سوى ديگر دستگاه هاى اجرايى و برنامه ريزى به دليل تعدد و پيچيدگى طرح هاى عمرانى قادر به ارزيابى دقيق طرح ها و نظارت بر اجراى ضابطه مند آنها نمى شوند. حال با توجه به اينكه هنوز سيستم هاى كارآمد گزارش دهى و مديريت طرح هاى عمرانى در اكثر بخش ها ايجاد و عملياتى نشده است افزايش حجم زيادى از طرح هاى عمرانى استانى و ملى در اين شرايط مى تواند روند تاخير در اجرا و بهره بردارى از طرح هاى عمرانى را تشديد و به تضييع وسيع منابع مالى و سرمايه هاى فيزيكى كشور منجر شود.

همانطور كه بارها بحث شده است و تجربه ايران و ساير كشورهاى در حال توسعه نشان مى دهد توسعه متوازن منطقه اى و ارتقاى سطح زندگى در مناطق محروم كشور بدون يك برنامه همه جانبه رشد و توسعه اقتصادى و اجتماعى كه موجد افزايش مستمر درآمد آحاد كشور از طريق اشتغال مولد و توزيع عادلانه درآمدها در سطح خانوار و مناطق گردد امكان پذير نيست. اين پيشرفت ها مستلزم برنامه هاى حساب شده توانمندسازى و ايجاد زيرساخت ها، برطرف كردن شكست و كاستى هاى بازارهاى اقتصادى و كاهش هزينه هاى مبادله و يك نظام كارآمد تامين اجتماعى است كه توضيح آن از حوصله اين مقاله خارج است و ليكن آنچه مسلم است به اين اهداف صرفاً با افزايش طرح هاى عمرانى برنامه ريزى نشده نمى توان رسيد.

۳-۴- انبساط شديد مالى با تكيه بر افزايش درآمدهاى نفت مى تواند حتى تبعات گسترده ترى از صرف تضييع منابع مالى كشور داشته باشد. در سال هاى اخير سرمايه گذارى هاى زيادى براى افزايش ظرفيت توليد نفت خام در دنيا صورت گرفته است و تلاش هاى زيادى نيز براى كنترل تقاضا براى نفت به عمل مى آيد. نتيجه اين اقدامات همانطور كه در دهه هاى پيش ديده ايم مى تواند پس از يكى دو سال تعادل شكننده كنونى عرضه و تقاضاى نفت را برهم زده و موجب كاهش قيمت هاى نفت شود. حال در صورتى كه وابستگى دولت و اقتصاد كشور به درآمدهاى نفتى افزايش يابد و از سوى ديگر حساب ذخيره ارزى نيز منابع لازم را در اختيار نداشته باشد واضح است كه مشكلات گسترده اى براى كشور پيش خواهد آمد.

لازم است توجه كنيم كه اين مشكلات فراتر از مسائلى است كه در پديده معروف به بيمارى هلندى بروز مى كند. در دهه هفتاد ميلادى هلند كه در همان زمان نيز يك كشور توسعه يافته بود با افزايش توليد و صادرات گاز طبيعى از درآمدهاى ارزى قابل توجهى برخوردار شد. اين جريان منجر به تقويت پول ملى آن كشور (گيلدر) شد و در نتيجه واردات كالاهاى تجارى افزايش يافت و در نتيجه قيمت نسبى آن كاهش پيدا كرد. اين روند باعث شد نسبت قيمت ها و يا به اصطلاح را به مبادله به نفع بخش غيرتجارى تغيير كند و سرمايه گذارى ها در آن كشور به سمت بخش غيرتجارى (ساختمان و خدمات) سوق يابد. در نتيجه هنگامى كه درآمدهاى ارزى به دليل كاهش صادرات گاز (به دليل كاهش توليد و افزايش مصرف داخلى) كاهش پيدا كرد چون براى افزايش ظرفيت توليد بخش تجارى كمتر سرمايه گذارى شده بود كشور دچار مشكل تراز  پرداخت ها و ركود اقتصادى شد.

اما در مورد كشور ما موضوع تا حدودى متفاوت است و تاثير اين فرآيند شديدتر خواهد بود. زيرا همانطور كه گفته شد تاثير اين پديده بر اقتصاد هلند بيشتر از طريق موازنه پرداخت هاى خارجى و تغيير نسبت قيمت ها در بخش تجارى به بخش غيراقتصادى بود در حالى كه در مورد ايران اين تاثير علاوه بر آن از طريق بودجه متورم شده دولت كه توليد كالاها و خدمات عمومى به آن متكى است نيز خواهد بود. به همين دليل لازم است انبساط مالى با احتياط و برنامه ريزى شده باشد. براى يافتن درك روشن ترى از تبعات منفى و دردناك چنين پيشامد نامطلوبى از جمله مى توان به كتاب آقاى دكتر مشايخى كه به بررسى استراتژى توسعه اقتصادى كشور براساس درآمد نفت و به كمك يك مدل ديناميك سيستم پرداخته است مراجعه كرد. غرض از اشاره به اين مطالعه، يادآورى اين نكته است كه رفتار سيستم هاى پيچيده اقتصادى اجتماعى با تغيير شرايط اوليه آنها مى تواند به طور غيرقابل بيش بينى تغيير يابد و از كنترل خارج شود. در واقع از جمله نظريه هاى رياضى كه در اقتصاد نيز كاربرد پيدا كرده است نظريه آشوب است. به طور خلاصه اين نظريه بيان مى كند كه در سيستم هاى ديناميك غيرخطى حتى تغييرات جزيى در شرايط اوليه سيستم مى تواند به تغييرات غيرقابل كنترل منجر شود. بنابراين نبايد تصور كرد حال كه درآمد نفت بالا رفته است مى توانيم با افزايش مخارج دولت رشد اقتصادى و اشتغال و درآمد ايجاد كنيم و اگر روزى درآمد نفت كاهش يافت مخارج دولت را كاهش مى دهيم و حداكثر آن است كه در آن زمان چند درصد رشد اقتصادى كاهش پيدا كند. در حالى كه اين موضوع مى تواند ابعاد ديگرى پيدا كند و با ايجاد اصطكاك در سيستم ادارى كشور مديريت عمومى را مختل نمايد.

۴- توصيه هاى سياستگزارى اقتصادى
ترديدى نيست كه فرآيند تنظيم بودجه و تخصيص منابع بخش عمومى در نهايت يك فرآيند سياسى است و نگارنده اين سطور نيز توهمى از نظر ميزان تاثيرگذارى توصيه هاى كارشناسى در تخصيص منابع بخش عمومى ندارد. در واقع سال گذشته تقريباً در همين ايام كه بودجه سال ۱۳۸۴ بين دولت اصلاح طلب آقاى خاتمى و مجلس اصولگراى هفتم مورد بحث بود نوشته اى از نگارنده اين سطور در روزنامه شرق (۱۶ اسفند ۱۳۸۳) چاپ شد كه در آن نظريه هاى اقتصاد اثباتى در خصوص تصميمات بودجه اى و عرضه و تقاضاى كالاى عمومى مورد بحث قرارگرفته و دلايل آن كه چرا تنظيم بودجه ها در هيچ كجا صرفاً بر ملاحظات كارشناسى استوار نيست بررسى شده بود. با اين حال حتى تصور تاثير اندك تذكرات كارشناسى نيز براى طرح عمومى اين مباحث كفايت مى كند. بنابراين به نظر مى رسد براى كاهش اثرات منفى انبساط مالى بخش عمومى ايجاد يك چارچوب اقتصاد كلان و بيان روشن سياست هاى مالى و پولى سازگار با برنامه چهارم توسعه و با اين حجم از افزايش بودجه دولت مفيد خواهد بود. همچنين به منظور خنثى كردن اثرات تورمى انبساط مالى اتخاذ سياست هاى زير توصيه مى شود:

- بازپرداخت بخش از بدهى انباشته دولت به بانك مركزى ( مثلاً پرداخت معادل ارزى سالانه ۲۰ در صد از حدود ۲۰۰ هزار ميليارد ريال بدهى انباشته دولت به بانك مركزى مى تواند اثر ضدتورمى موثرى داشته باشد.)

- ايجاد صندوق پس انداز ملى نفت و گاز براى سرمايه گذارى بلندمدت و بدون ريسك معادل ارزى بخش ارزش ذاتى درآمد نفت و گاز توسط بانك مركزى ايران.

- افزايش قيمت بنزين و ساير فرآورده هاى نفتى و برق به قيمت هاى بين المللى و صرف درآمدهاى حاصله (كه بيش از ۱۵ ميليارد دلار برآورد مى شود) در بهبود حمل ونقل عمومى تهران و شهرهاى كشور، سرمايه گذارى در صنعت برق و كمك مستقيم به گروه هاى درآمد زير خط فقر.

ضرورت و تناسب اين سياست هاى اقتصادى در شرايط كنونى به اندازه اى روشن است كه نيازى به تشريح و توضيح بيشتر ندارد و مقامات اقتصادى كشور احتمالاً خود به ضرورت اينگونه اقدامات آگاه هستند و اميدواريم سياستگزاران اقتصادى كشور نيز به اين اصلاحات تا دير نشده اهتمام ورزند.

 

برگرفته از روزنامه شرق بتاریخ شنبه ۲۷ اسفند ۱۳۸۴، سال سوم، شماره۷۲۴

http://www.sharghnewspaper.com/841227/html/econom.htm#s388941